La Ley de Dependencia recogía en su diseño inicial, una implementación progresiva y temporal de las prestaciones que se articularía desde el 1 de enero de 2007 hasta diciembre de 2015. Esta implantación, realizada por fases, trataba de dar entrada al sistema a las personas según su grado de dependencia, atendiendo en primer lugar a las personas con mayor grado (grado III), y posteriormente, una incorporación sucesiva de las de menor severidad. En este sentido, se previó que todas las personas con grado III estuvieran cubiertas por el SAAD (Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia) en el año 2007, las personas con grado II y nivel 2 (nivel de mayor severidad dentro del grado II) durante los años 2008 y 2009, mientras que las de grado II y nivel 1 (nivel de menor severidad dentro del grado II) durante los años 2010 y 2011. Por último, el menor grado de dependencia o grado I vería establecida su cobertura durante los años 2012 y 2013 para quienes dentro de ese grado tuvieran un nivel 2 de dependencia, y durante los años 2014 y 2015 para los del nivel 1. Por tanto, se esperaba que en el inicio del año 2016 la implementación del sistema fuera absoluta. Al tiempo, la Ley de Dependencia reconocía un periodo máximo de respuesta para que una persona reciba su prestación desde el inicio del expediente de seis meses.
Sin embargo, el despliegue inicialmente previsto por la Ley se vio desde un inicio desvirtuado tanto por problemas de planificación y organización iniciales como por la llegada de la crisis económica y las consecuencias que ello tuvo. Uno de los hechos más sobresalientes (en sentido negativo) fue la aparición del llamado limbo de dependencia. Este concepto hace referencia a la situación en la que se encuentran aquellas personas que, habiéndoles sido reconocido un grado de dependencia y habiendo sido asignada una prestación efectiva de dependencia (o en espera de asignación de dicha prestación), no reciben de manera efectiva su correspondiente prestación. Por tanto, se encuentran no sólo en una situación de incertidumbre al desconocer el momento de recibir la prestación, sino que su situación sociosanitaria presenta unas necesidades patentes.
En 2010, el número de personas en espera de recibir prestación ascendía a 234.463, lo que supone en torno al 21% del total de personas beneficiarias de prestaciones; en 2011 eran 312.244 personas (20,81% del total de personas beneficiarias), reduciéndose en 2012 a 231.119 personas (23,20% del total de personas beneficiarias): esta reducción vino motivada por la pospuesta entrada al sistema de los dependientes de grado I. El punto mínimo de este limbo de dependencia es registrado en junio de 2015, con 130.694 personas esperando para recibir su prestación efectiva (14,90% del total de personas beneficiarias). Sin embargo, en octubre de ese mismo año, el limbo de dependencia se multiplicó por tres, hasta las 399.110 personas (33,87% del total de personas beneficiarias), debido esencialmente a la inclusión de las personas con grado I de dependencia. Ya en junio de 2017, el limbo de dependencia se había reducido hasta las 319.112 personas (26,21% del total de personas beneficiarias), descendiendo a 269.854 personas en el año 2019 (19,50% del total de personas beneficiarias).
La magnitud del limbo se define no solo por el número de personas que quedan atrapadas en él sino también por los tiempos de permanencia en el mismo. En este sentido, los tiempos medios de espera entre la presentación de la solicitud de dependencia y la concesión de prestaciones ascendió a 219 días a fecha de 30 de abril de 2013, según recoge el informe de fiscalización de Ley de Dependencia realizado por el Tribunal de Cuentas de España en 2015. Este tiempo medio de espera se vio incrementado hasta los 426 días a fecha de 31 de diciembre de 2019, con importantes heterogeneidades interregionales, donde las Ciudades Autónomas y Comunidades Autónomas más rápidas fueron Ceuta (70 días), País Vasco (137), Navarra (155), Melilla (170) y Castilla y León (191). Por el contrario, se sitúan en el extremo opuesto las comunidades de Canarias (785 días), Extremadura (675), Andalucía (621) y Cataluña (576). Consecuencia de este retraso, 31.000 personas que habían sido reconocidas como dependientes, y por tanto, se les había sido asignado una prestación, fallecieron en el año 2019 sin haber recibido dicha prestación.
En definitiva, aunque, objetivamente, la Ley de la Dependencia y la creación del SAAD han supuesto un avance normativo y un reconocimiento de derechos sociales de primera magnitud en nuestro país, y el número de personas que hoy en día accede a servicios sociales para la atención de dependencia es notoriamente mayor que hace una década, también es cierto que las altas expectativas con las que se fraguó la Ley y los sucesivos problemas que ha afrontado su implementación han generado no pocas frustraciones y descontento social. El limbo de la dependencia es uno de los símbolos más visible de estos problemas.
(*) Juan Oliva, Luz Mª Peña Longobardo y Raúl del Pozo Rubio son profesores del Departamento de Análisis Económico y Finanzas de la Universidad de Castilla La Mancha. Su actividad científica está centrada en la economía y gestión de la salud, con especial interés en el impacto económico de las enfermedades, el uso de la evaluación económica aplicada a la toma de decisiones Y el análisis de los cuidados de larga duración.
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